2019年4月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，其中的一段表述不同以往，值得關(guān)注：“中小城市發(fā)展要分類施策，都市圈內(nèi)和潛力型中小城市要提高產(chǎn)業(yè)支撐能力、公共服務(wù)品質(zhì)，促進(jìn)人口就地就近城鎮(zhèn)化；收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中?！?/p>

　　我們從這段表述中看到了一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)，過去二三十年城鎮(zhèn)化發(fā)展約等于城市擴(kuò)張的邏輯已然發(fā)生變化，一些地區(qū)和城市結(jié)束增量發(fā)展甚至是減量發(fā)展將變?yōu)楸厝?。近期以低房?jī)r(jià)刷屏的黑龍江鶴崗市就是目前收縮型城市的典型樣本，未來一段時(shí)期，將會(huì)出現(xiàn)更多這類城市。

　　從城市的發(fā)展規(guī)律上講，人口持續(xù)增長(zhǎng)、城市邊界外擴(kuò)、經(jīng)濟(jì)體量增加是人們的一種普遍認(rèn)知，但隨著整體城鎮(zhèn)化率的提高，城市發(fā)展出現(xiàn)分化也會(huì)成為必然，而一味地增量發(fā)展是對(duì)土地資源的極大浪費(fèi)，正是基于這一現(xiàn)狀，近年來國(guó)家加大了土地資源的管理力度，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，確保耕地不減少，質(zhì)量不下降，建設(shè)用地有序增加，提高土地節(jié)約集約利用水平。

　　耕地占補(bǔ)平衡通俗的理解是按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤通俗的理解是將若干擬改造的農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地，釋放出城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，用于城鎮(zhèn)建設(shè)，在保證各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的目標(biāo)。

　　在國(guó)家政策的指導(dǎo)下，各省市也陸續(xù)出臺(tái)地方性的管理辦法或指導(dǎo)意見，建立跨區(qū)域的交易平臺(tái)，例如江蘇省于2014年建立省內(nèi)補(bǔ)充耕地交易平臺(tái)，由省國(guó)土管理部門負(fù)責(zé)對(duì)指標(biāo)交易進(jìn)行統(tǒng)一管理，由省財(cái)政廳負(fù)責(zé)對(duì)補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易費(fèi)的使用進(jìn)行監(jiān)管。指標(biāo)交易原則上每個(gè)季度進(jìn)行一次，采用一次或多次競(jìng)價(jià)方式，現(xiàn)場(chǎng)掛牌交易。

　　同時(shí)，國(guó)家也出臺(tái)了跨省域調(diào)劑的管理辦法。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑資金是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，有關(guān)幫扶省份（包括北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建、山東等發(fā)達(dá)省份）在使用“三區(qū)三州” (即西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州)及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)時(shí)，應(yīng)向中央財(cái)政繳納的資金。由此可見，耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易的政策規(guī)定較為完善，市場(chǎng)較為成熟。

　　目前，各地積極推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，可以預(yù)見在未來一段時(shí)間，這類項(xiàng)目的數(shù)量會(huì)大幅增加。作為一類需要投入大量資金，且通過指標(biāo)交易能夠獲得收益回報(bào)的項(xiàng)目，自然繞不開探討社會(huì)資本的參與空間。

　　從政策支持的角度看，《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資國(guó)土資源領(lǐng)域的意見》明確指出，“引導(dǎo)民間資本參與土地整治。鼓勵(lì)民間資本參與土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理?！薄吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》則指出：“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地的指標(biāo)，按照誰投入、誰受益的原則返還指標(biāo)交易收益。”《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》稱：“積極創(chuàng)新實(shí)施方式，吸引社會(huì)資本、金融資本等參與土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶投工投勞，加大補(bǔ)充耕地資金和人力投入，獲取合理的土地收益?！?/p>

　　從實(shí)務(wù)的角度講，這類項(xiàng)目通常采用招標(biāo)的方式，并不適宜采用大家熟知的PPP模式運(yùn)作，原因有三：

　　一是這類項(xiàng)目通常只涉及土地平整、灌溉與排水、田間道路等工程建設(shè)內(nèi)容，極少涉及運(yùn)營(yíng)內(nèi)容。而2017年11月財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》明確指出：“僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的，不適宜采用PPP模式實(shí)施”；

　　二是這類項(xiàng)目的收入來源是土地指標(biāo)交易收益，該項(xiàng)收入通常納入政府性基金預(yù)算管理，而財(cái)政部2019年3月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》規(guī)定：“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼支出”，使得項(xiàng)目如采用PPP模式運(yùn)作，后期會(huì)面臨政府支付的政策困境；

　　三是PPP模式周期通常超過10年，政府的支付會(huì)被人為拉長(zhǎng)，而土地指標(biāo)交易收益在交易后即可實(shí)現(xiàn)。綜上我們認(rèn)為這類項(xiàng)目不適宜采用PPP模式運(yùn)作。

　　我們通過研究過去幾年引入社會(huì)資本實(shí)施的項(xiàng)目案例，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目數(shù)量分布不均，大多數(shù)項(xiàng)目分布在廣西、貴州、云南等省份，這也說明土地復(fù)墾的需求多集中在欠發(fā)達(dá)區(qū)域，也是全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)指標(biāo)結(jié)余的主要來源地區(qū)。以往項(xiàng)目案例中社會(huì)資本的回報(bào)機(jī)制通常有指標(biāo)收益分成、固定單價(jià)、固定回報(bào)率以及固定總價(jià)四種模式。

　　我們認(rèn)為基于耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策要求的各類土地復(fù)墾、土地整治項(xiàng)目未來會(huì)大量增加，在社會(huì)資本更多進(jìn)入傳統(tǒng)政府投資領(lǐng)域的趨勢(shì)背景下，這類項(xiàng)目非常適合社會(huì)資本參與，項(xiàng)目?jī)?yōu)點(diǎn)在于實(shí)施周期短，市場(chǎng)化回報(bào)有保障，投資規(guī)模適中，符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的大方向，有利于提高土地節(jié)約集約利用水平。隨著項(xiàng)目機(jī)會(huì)的增加，我們相信未來市場(chǎng)上會(huì)涌現(xiàn)出一批專業(yè)的投資企業(yè)，形成更加成熟的操作模式。